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政府採購電子化的面臨困境和出路

2015-09-21 16:05:11

政府採購的資訊化、電子化,是全球政府采购發展的重要趨勢。目前,世界各國都在積極進行政府電子採購系統建設,許多國家已經開始實行,並取得了很多成功經驗。

 

我國自1996年開始政府採購電子化試點以來,經過十餘年的探索和實踐,取得了一定的效果。2009年開始,中央財經領導小組辦公室聯合中央有關部門成立了“進一步完善我國政府採購體制”課題組,通過試點單位的實證研究,以資訊化手段推進我國政府採購體制的改革與創新,取得了較好的成效。但是,在政府採購電子化推進過程中,各地或多或少都遇到一些問題,為此記者專訪了中國公共採購網的投資單位、國采(北京)技術有限公司總裁彭新良先生,請他對此問題進行一次初步的梳理。

 

一、政府採購電子化是未來發展趨勢

 

記者:政府採購的市場越來越大,政府採購領域的腐敗問題也受到社會的廣泛關注。面對當前互聯網技術和電子商務的快速發展,您認為政府採購可以走電子商務之路嗎?

 

彭新良: 政府採購電子化是指應用最新的資訊技術,通過基於互聯網的、統一標準與規範的電子採購平臺進行政府採購活動的過程。政府採購電子化最顯著的特點就是運用了資訊技術,以電腦網路為媒介,打破傳統採購方式的時間和空間障礙,為政府採購活動提供便利。我們可以把它理解為是電子商務和電子政務的融合,也可以叫電子商務在電子政務領域裏面的應用。按電子商務的模式分類,政府採購電子化是一種特殊的BtoC,有人也稱之為BtoG(G是Goverment的簡稱)。這種採購方式不僅帶來了技術上的改變,更重要的是改變了傳統採購業務的處理方式,增強了採購透明度,降低了採購成本,提高了採購效率,有利於實現它應有的政策功能。

 

記者:政府採購的電子化,對增加採購透明度、實現陽光採購,有何幫助?

 

彭新良: 政府電子採購有利於實現資訊披露的公開化、及時化。採購執行機構可以通過網站及時發佈招標、詢價、中標結果等資訊,採購相關方可以通過網路及時獲取所需資訊,掌握採購動態,而且可以達到最大範圍的告知,讓更多符合條件的供應商參與競標,增加了採購的選擇性。“權力尋租”一般是指政府的各級官員或企業的高層領導利用手中的權力,避開各種控制、法規、審查,從而達到尋求或維護既得利益的一種活動。而在傳統政府採購行為中,這種“尋租”更容易發生。首先,所有的採購環節都在系統上進行並保存在系統之中,減少了人為操作,實現了整個採購過程的公開透明,使採購市場的競爭更趨充分,有效地防止了採購中“尋租”行為的產生,有效地抑制一些腐敗現象。其次,減少了紙質檔容易出現的模糊、延誤以及其他可能的人為因素等問題,實現了現代技術和政府管理的結合,使採購活動更加安全。最後,社會公眾更加容易地通過網路獲取有關政府採購的資訊,起到監督的作用。審計部門可以跟蹤監督,與傳統採購方式相比,方便了調查取證。在全球化和網路化時代,政府採購作為高度敏感的公共消費領域,缺乏透明度的政府採購,不僅容易為社會輿論所詬病,積澱各種社會抱怨和社會矛盾,甚至會成為引發重大公共事件的導火線,直接影響到政府的公信力和政治穩定。通過電子化,實現公開透明的陽光採購,能有效地消除社會抱怨和社會矛盾,提高政府的公信力,從而提高政府的執政能力。

 

記者:實現了全面電子化的政府採購,他的採購成本能實現大幅降低嗎?

 

彭新良: 電子採購,價格競爭更加透明,同時可以通過網路完成一系列採購程式,有時採購人員可以做到足不出戶就可以完成採購工作,政府機構可以從文山會海中解脫出來,供應商也減少了出差時間和費用等銷售成本,從整體上大幅度降低了交易成本和管理成本。據有關機構統計,政府採用電子採購可以降低5%~10%的直接採購成本,節約1%~2%的人員和辦公費用。據香港特區為測試樣本,由加拿大渥太華向香港傳送一份42頁的投標檔,特快專遞需要3天,費用為57.24美元;傳真需要31分鐘,費用25.94美元;利用互聯網僅需要2分鐘,費用為0.16美元。也就是說,通過網上投標比特快專遞要快2160倍,便宜350多倍。如果考慮網上下載標書和無紙化因素,節省的時間、資金、人手更多。國內各地的供應商異地參與政府採購,其採購成本的花費與這個案例基本相似。

 

記者:電子化採購,可以預見對採購效率的提升肯定是大有裨益的。請問政府採購實現電子化以後,對政府機構的採購的效率提升將體現在哪些方面?

 

彭新良: 隨著採購規模的擴大和範圍的拓展,傳統政府採購方式無法進行高效的管理。電子採購縮短了採購各方的時空距離,大大減少中間環節,可以即時互動交流,減少了由人工操作帶來的不便以及容易出錯等問題,從而使採購各方可以做到最優採購,提高採購效率。傳統政府採購活動主要是以紙質為媒介,依靠人工操作。這種方式存在諸多弊端:對於財政部門,面對眾多預算單位的各種需求和數以萬計的商品,無法把握市場行情,準確瞭解各單位的真實需求,容易造成盲目審批採購預算;對於使用單位,申報各種表格,要往返於各個部門之間,逐級蓋章審批,時間長,效率低,成本高;對於採購機構,發佈公告、組織招標、邀請專家評標、簽約驗收,需花費大量人力、物力、財力等;對於供應商,沒有一個集中全面獲取招標資訊的管道,為參與招標多次往返,需花費大量的人工和差旅費用。而且採購工作必須現場辦公,碰到節假日,採購活動只能順延,延誤了時效,異地投標更是難以實現。電子採購是通過互聯網完成採購作業,可有效解決上述弊端。

 

記者:我們都知道政府採購與企業採購的一個主要區別,就是政府採購具有一定的政策性功能。那麼,實現電子化平臺採購後,這些政策性功能如何能得到實現?

 

彭新良: 電子化採購變分散採購為集中採購,具有規模優勢。利用規模優勢,可以充分發揮政府採購支持保護環境,支持節能環保,支持自主創新,促進中小企業發展等政策功能。政府採購對中小企業發展的扶持,使中小企業在競爭中不斷提升自己的產品品質和技術水準,並可通過獲得訂單取得資金上的支持。如果利用好政府採購的示範性和帶動性,將採購範圍從目前狹義的政府採購向廣義的公共採購擴展和延伸,通過採購範圍和採購規模的擴大,進一步強化政府採購的公共政策功能,政府採購就真正可以成為政府調控經濟和實現公共政策目標的一把利器。另外,電子化採購還能有力地推動資訊產業的發展。政府電子採購是政府資訊化工程的重要內容,它的實施對擴大內需具有強大的拉動效應。IT 產業具有高度關聯性,對IT產品的消費需求將直接促進和拉動許多相關產業的發展。而且,通過採購的電子化,促使相關企業既成為網路供應商,同時也成為網路採購商,這將引導、促進企業的資訊化,對推動整個資訊化產業的發展起到積極作用。這種產業帶動功能也不容忽視。因此,政府採購電子化已經成為政府採購改革的必然方向,世界各國也都在積極進行政府採購的電子化建設,如美國、加拿大、日本、新加坡、韓國、澳大利亞、巴西等國家的政府電子採購系統,都是利用電子商務的理念再造傳統採購流程。我國政府採購電子化起步相對較晚,大多數地方還處於探索實踐階段,現實中還有很多問題亟待解決。

 

二、政府採購電子化面臨五大困擾

 

記者:當前,電子化政府採購很熱門,您能簡要介紹一下我國政府採購以及公共採購領域資訊化建設的現狀嗎?

 

彭新良: 我國的電子化政府採購起步晚,但發展迅速。不過總體而言,政府採購電子化在我國還處於起步階段,在現實中還有許多問題困擾著電子化的發展。問題主要表現在以下幾個方面:

 

一是政府採購網絡建設標準不一、功能混亂。由於政府採購電子化仍然處於進程之中,所以,我國各級政府、各地政府、各地政府的政府採購電子化平臺建設沒有一個統一的標準和規範。各級政府之間各自為政,各級採購平臺從規劃、建設到運行,良莠不齊,極為混亂。這種混亂帶來的結果就是重複建設,互不聯通,財政資金浪費嚴重。與此同時,很多政府採購電子化平臺還僅停留在門戶網站建設的層面;政府採購網站的結構也不合理,網站內容冗雜,沒有針對性;功能單一,沒有發揮電子採購的功能。目前,我國各級政府機構建立的政府採購網站總體來看只處於資訊發佈階段,僅僅是發佈各種招標公告、中標公告、政策法規等,隨意打開一個政府採購網,各種不相干的會議通知、轉載的各類檔、針對某某領導發言的評論往往佔據主要篇幅,要流覽採購的相關資訊要費很大一番周折,而且查到的資訊還不全面。真正實現政府採購交易全流程電子化的平臺數量極少;即使是實現了電子採購的政府採購平臺,也是資訊孤島、各自為政、缺乏統一規劃和互聯互通。

 

二是政府採購平臺各自為政、難以共用。由於我國電子政務是在各級政府不同部門中分別進行的,全國沒有一個統一的電子化政府採購平臺,沒有統一的戰略規劃,各部門之間相互封閉,相當一部分已建成的電子政務系統模式不統一,各部門之間的各種系統難以相容,資訊資源難以共用,這些獨立的、異構的、封閉的系統使得彼此之間難以實現互聯互通,形成嚴重的“資訊孤島”局面。在與一些地方政府採購中心的交流過程中,筆者發現,由於受我國政府採購現行體制、原有資訊化技術基礎薄弱等因素的影響,各地政府採購的資訊化程度參差不齊,建設進度有快有慢,離實現互聯互通、資源共用還存在相當的距離;加上標準滯後,各地平臺建設中數據標準不統一,包括工作流程、編碼規範、數據格式均沒有統一的標準,導致資料庫不健全、數據品質差,互聯互通受到限制;基礎設施差異較大,資訊化專門人才缺乏,新投資建設的採購平臺需求不明,已投入使用的電子化平臺系統對接、數據交換效率不高。這種局面,不僅浪費了大量的財力和時間,而且大量的資訊資源不能充分發揮應有的作用,既難以發揮電子化平臺應有的效果,也難以形成全國統一的政府採購與公共採購大市場。

 

三是現有採購人員缺乏專業知識和技能。專業化、精細化、科學化是從事政府採購工作的根本要求,這就要求採購工作人員的職業化。政府採購的電子化,更加要求操作人員具備較高的運用網路能力,原有的政府採購人才結構就很難適應發展政府電子採購的要求。對於採購人員來說,網上採購活動是一種全新的操作,要求管理人員不僅要熟悉國內外通行的採購方式,還必須具備較高的電腦網路專業水準及相關業務素質。如果缺乏採購管理的專業幹部和業務人員,採購活動中難免出現採購程式不規範問題,缺乏電腦與網路的應用能力,電子採購活動就沒有辦法真正的進行。這些都成為阻礙電子採購實施的關鍵性因素。另外,政府採購是一項專業性很強的工作,所涉及範圍很廣,既包括機關辦公用品和設備,又包括建橋、築路、能源交通等基礎設施的建設,還包括技術、專利等無形商品和服務,所涉及的專業知識非常繁雜;而採購中心的人員基本上是從事財政工作的,沒有能力對這些非常專業的要求做出判斷。如果採購中心的工作人員無法正確理解採購人物品單中的含義,按照錯誤的理解發出購貨資訊,而供應商在無法和最終用戶直接溝通的情況下,只能按照採購中心的錯誤理解來發貨,會導致各方當事人之間的矛盾,影響採購人工作任務的完成。嚴重的會導致物品的閒置,資金的浪費。

 

四是征信、支付、物流、保險“四關”難過。目前,在我國利用電子平臺開展採購業務面臨四大關口問題,即企業誠信關、支付關、物流關和保險關。

 

五是法律完善中存在的問題。政府電子採購是一種全新的商業交易模式,通過在數位化的虛擬市場中實現交易。雖然《政府採購法》、《電子簽名法》、《電子認證服務管理辦法》以及最近公佈的《政府採購法實施條例》等的頒佈為規範各級政府採購提供了法律依據,但由於目前還沒有單獨規範政府網上採購的相關法規,在一定程度上阻礙了政府採購電子化的進程。同時,由於目前法規中對於相關當事人的制約也沒有涉及網上採購,電子化下的監管也成為新的課題。當然,這一問題不僅僅是政府採購電子化進程面臨的問題,也是電子政務整體發展面臨的共同課題。具體到政府採購電子化方面,現實操作中面臨的主要法律問題有:電子邀約,即網站關於政府採購機構或者採購發包的相關資訊是否真實,電子邀約是否具有法律效力?供貨商向網站回饋的電子承諾可否認為是真實承諾,電子承諾是否具有法律效力?邀約和承諾是否構成合同,如何確定此種電子合同為生效?等等。我國目前還沒有出臺數據電文的效力、電子認證法律制度、電子合同法、網上申訴機制等相關的法律。這些問題如果沒有在法律上加以明確的話,將會對在政府採購中推行電子採購構成制度性障礙。可以說,建立健全與之有關的法律是發展電子化採購的首要任務。

 

記者:您剛才提到,我們政府採購電子化平臺建設中面臨四道關,能詳細介紹一下嗎?

 

彭新良: 我說的“四關”難過,包括支撐電子化平臺順利運營的四道關,即企業誠信關、支付關、物流關和保險關。

 

第一關是誠信制度缺失。信用的缺失表現在很多方面,比如供應商價格違約、交貨不及時、產品不合格、服務不到位或採購單位拒簽合同、拖延驗收等行為,這就需要一套覆蓋全國的誠信體系約束各方的行為。但這種基於遠程交易的誠信體系,顯然遠遠超出參與企業的承受範圍,而需借助於第三方和政府的力量。我國的征信行業是在政府驅動下起步的,但是在目前的征信市場上,各征信公司一般都採取商業化運作方式,並按照商業化原則在市場上層開競爭,向社會提供客觀、獨立的資信調查報告等征信服務。一些行政機關下屬的征信機構,在業務運作上也基本採取了市場化的方式。政府各有關部門掌握的信用數據的分割和封閉已成為征信業進一步發展的瓶頸。目前我國征信類公司的總體規模普遍較小,從業人員較少而且素質參差不齊。幾家規模比較大的征信公司,其年營業收入也僅有幾千萬元的水準,這和國際上大型征信公司年營業收入10億美元左右的規模相比相差甚遠。另一方面我國征信機構從業人員較少,人數最多的公司也僅有幾百人,通常為幾十人,有的征信公司僅有幾個人,而且這些從業人員素質參差不齊,這嚴重影響了我國征信業的進一步發展。而在更多的城市,誠信制度還是一片空白,網上採購信譽度更是遲遲難以確立。

 

第二關的是支付風險巨大。電子採購必須與電子化金融體系密切配合才能順利完成,因此,採購企業需要分析目前的金融服務是否能夠實現跨區域、跨銀行的電子支付;目前可利用的支付手段有哪些,其安全性和可靠性如何;是否存在跨國家的支付與結算系統等。近幾年,雖然國內銀行逐步建立起各自的支付網關,依託於中國銀聯的第三方支付平臺也紛紛搭建起來,但我國電子商務線上支付的規模仍處於較低的水準,而且多數代理銀行職能的第三方支付平臺由於可直接支配交易款項,越權調用交易資金的風險始終存在,大量支付的關鍵資訊被不法者獲取的可能性也大。線上支付的安全性仍制約著線上交易在更大

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